為規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動,以法治方式推動應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化,2024年6月28日,十四屆全國人大常委會第十次會議通過修訂后的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(以下簡稱突發(fā)事件應(yīng)對法),將自2024年11月1日起施行。在堅(jiān)持該法作為應(yīng)急管理領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律定位不變的情況下,突發(fā)事件應(yīng)對法全面總結(jié)突發(fā)事件應(yīng)對工作面臨的新挑戰(zhàn),及時將黨中央“堅(jiān)持總體國家安全觀”“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”等決策部署以及應(yīng)急管理體制機(jī)制改革最新成果,通過法律條文予以固化,注重不同法律規(guī)范間的銜接,進(jìn)一步釋放法律制度的整體效能,掀開了應(yīng)急管理法治建設(shè)新的時代篇章。
突發(fā)事件應(yīng)對法作為應(yīng)急管理領(lǐng)域基礎(chǔ)法的作用,不僅體現(xiàn)在統(tǒng)攝各應(yīng)急管理單行法上,更在于有效銜接防與救、統(tǒng)與分的責(zé)任鏈條,真正形成協(xié)同應(yīng)急的治理體系和治理能力。修法必須尊重客觀規(guī)律,反映社會現(xiàn)實(shí)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),既要高度警惕“黑天鵝”事件,也要防范“灰犀?!笔录?。突發(fā)事件發(fā)生是風(fēng)險累積、釋放的過程。重大突發(fā)事件應(yīng)對的實(shí)踐表明,相關(guān)情況掌握不清楚、信息渠道不暢通、預(yù)警預(yù)控措施不及時,是導(dǎo)致危害后果擴(kuò)大的重要原因。將風(fēng)險置于可控范圍和過程,是本次修法著力解決的一項(xiàng)重點(diǎn)問題,意味著以信息管理為重要支撐的事前預(yù)防模式將替代傳統(tǒng)的事中事后應(yīng)對方式。
一、搭建信息平臺,完善突發(fā)事件信息系統(tǒng)
做好突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)對準(zhǔn)備,控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會危害,離不開統(tǒng)一、完善的突發(fā)事件信息系統(tǒng)支撐。突發(fā)事件應(yīng)對法制定之初,立法的著力點(diǎn)之一便放在“建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)”之上,旨在破除突發(fā)事件應(yīng)對中長期面臨的條條、塊塊以及條塊之間的信息碎片化困局。本次修法繼續(xù)秉持這一思路,通過完善上下貫通、左右銜接的信息管理制度機(jī)制,努力破解突發(fā)事件應(yīng)對中的“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”。其制度特點(diǎn)主要體現(xiàn)在三方面:
其一,分級設(shè)置。一方面,在監(jiān)測與預(yù)警階段,第五十九條規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng),作為本區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)對的信息中樞;另一方面,在預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備環(huán)節(jié),第三十三條規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況變化,及時調(diào)整危險源、危險區(qū)域的登記。登記的危險源、危險區(qū)域及其基礎(chǔ)信息,應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定接入突發(fā)事件信息系統(tǒng),并及時向社會公布。
其二,功能集成。統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng)整合了現(xiàn)有信息匯集途徑和傳輸渠道,集匯集、儲存、分析、傳輸?shù)裙δ苡谝惑w,其主要目的就是將分散、孤立、靜止的突發(fā)事件信息,由專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員運(yùn)用專業(yè)知識進(jìn)行加工提煉,進(jìn)而對客觀形勢進(jìn)行科學(xué)判斷和預(yù)測。突發(fā)事件應(yīng)對法的規(guī)定為推動實(shí)現(xiàn)功能集成的信息系統(tǒng)提供了依據(jù)。
其三,互聯(lián)互通。第五十九條規(guī)定縣級以上地方人民政府的突發(fā)事件信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)與上級人民政府及其有關(guān)部門、下級人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)和重點(diǎn)企業(yè)的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通,加強(qiáng)跨部門、跨地區(qū)的信息共享與情報合作。
二、明確報送主體,提升突發(fā)事件應(yīng)對信息供給能力
突發(fā)事件應(yīng)對從來不是哪一個部門、哪一家單位的事,而是涉及社會方方面面。從突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)定的內(nèi)容看,履行突發(fā)事件信息報告義務(wù)的主體,涵蓋政府及其相關(guān)部門、企事業(yè)單位、有關(guān)社會組織和公民個人,這與本法有關(guān)政府負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動、社會協(xié)同、公眾參與的突發(fā)事件治理理念相契合。為從制度上進(jìn)一步明晰各方報送突發(fā)事件信息的義務(wù),突發(fā)事件應(yīng)對法從以下幾方面作出規(guī)定:
第一,強(qiáng)調(diào)專業(yè)人干專業(yè)事。監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)是信息系統(tǒng)建設(shè)的第一個環(huán)節(jié),負(fù)責(zé)匯集各類原始信息,根據(jù)不同類型的突發(fā)事件,由相關(guān)政府部門或者專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)立。突發(fā)事件應(yīng)對法一方面在第五十九條、第六十一條明確人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)測網(wǎng)點(diǎn)在突發(fā)事件信息收集方面“主責(zé)主業(yè)”的地位,表明其在預(yù)防、監(jiān)測、預(yù)警等方面的作用不可替代;另一方面,第六十條強(qiáng)調(diào)縣級以上人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過多種途徑收集突發(fā)事件信息。這是因?yàn)樗拇箢愅话l(fā)事件產(chǎn)生原因和表現(xiàn)形式各不相同,必須建立多種收集信息的途徑,才能有效監(jiān)測各類突發(fā)事件,在應(yīng)對工作中占據(jù)主動。
第二,發(fā)揮重點(diǎn)企業(yè)的作用。重點(diǎn)企業(yè)如高危行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)已成為突發(fā)事件信息系統(tǒng)建設(shè)不可或缺的力量。從實(shí)踐看,重大公共衛(wèi)生事件中企業(yè)物資生產(chǎn)信息的傳遞、重大社會安全事件中責(zé)任企業(yè)的信息通報、生產(chǎn)安全事故隱患排查治理情況的報告等,均與信息系統(tǒng)建設(shè)息息相關(guān)。為此,突發(fā)事件應(yīng)對法第五十九條增加了重點(diǎn)企業(yè)在突發(fā)事件信息系統(tǒng)的構(gòu)建乃至互聯(lián)互通的相關(guān)規(guī)定。
第三,延伸信息收集的觸角。我國突發(fā)事件信息收集堅(jiān)持專兼結(jié)合、社會力量參與的原則。突發(fā)事件應(yīng)對法第六十條明確規(guī)定,縣級人民政府應(yīng)當(dāng)在居民委員會、村民委員會和有關(guān)單位建立專職或者兼職信息報告員制度。公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)發(fā)生突發(fā)事件,或者發(fā)現(xiàn)可能發(fā)生突發(fā)事件的異常情況,應(yīng)當(dāng)立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)報告。這是對政府和專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的一種重要補(bǔ)充。
三、暢通信息通道,確保突發(fā)事件信息報送及時、準(zhǔn)確、全面
突發(fā)事件應(yīng)對從來都是與時間賽跑,要抓住應(yīng)對處置先機(jī),避免付出沉重代價,需要暢通信息渠道,這有賴于相應(yīng)配套制度的構(gòu)建。
一是建立投訴舉報制度。突發(fā)事件應(yīng)對法修訂的一大亮點(diǎn),就是在總則第九條中鼓勵公民、法人和其他組織通過統(tǒng)一的投訴、舉報方式反映不履行或者不正確履行突發(fā)事件應(yīng)對工作職責(zé)的行為,同時要求接到投訴、舉報的人民政府和部門應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定立即組織調(diào)查處理,并保護(hù)投訴人、舉報人的合法權(quán)益。其目的就是通過建立激勵機(jī)制,廣泛發(fā)動社會各方面力量提供相關(guān)信息。
二是建立信息報告“直通車”制度。突發(fā)事件信息以逐級上報為原則,這也是我國突發(fā)事件應(yīng)對法與各應(yīng)急管理單行法確立的一項(xiàng)基本原則。突發(fā)事件遲報、謊報、瞞報、漏報的情況時有發(fā)生,信息報送往往面臨復(fù)雜的利益關(guān)系甚至是地方勢力的阻礙,使得自下而上層層傳遞的信息容易失真。此外,突發(fā)事件固有的事發(fā)突然、情況緊急、潛在危害大等特點(diǎn),信息如果逐級上報,很可能延誤最佳處置時機(jī)。為了提高信息報送和應(yīng)急處置效率,突發(fā)事件應(yīng)對法第十七條、第六十四條規(guī)定在必要時可以越級上報突發(fā)事件信息,具備條件的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報或者自動速報。這符合災(zāi)害預(yù)警技術(shù)進(jìn)步的需要,也為新技術(shù)應(yīng)用于應(yīng)急管理提供了法律空間。
三是建立新聞采訪報道制度。在突發(fā)事件發(fā)生初期,信息匱乏和信息爆炸往往并存,要贏得主動權(quán),必須“先聲奪人”。作為突發(fā)事件信息的深度傳播者和社會輿論的重要引領(lǐng)者,新聞媒體已成為突發(fā)事件應(yīng)對中的一支獨(dú)特力量。為做好應(yīng)急狀態(tài)下的新聞宣傳和輿論引導(dǎo),突發(fā)事件應(yīng)對法第八條新增了突發(fā)事件新聞采訪報道制度,依法賦予新聞媒體采訪報道權(quán),明確要求有關(guān)人民政府和部門應(yīng)當(dāng)支持新聞媒體開展采訪報道和輿論監(jiān)督,同時規(guī)定了新聞媒體應(yīng)當(dāng)履行“及時、準(zhǔn)確、客觀、公正”的信息采訪報道義務(wù)。
四、完善管理機(jī)制,最大限度發(fā)揮突發(fā)事件信息效能
突發(fā)事件信息制度設(shè)計(jì)的初衷,是通過系統(tǒng)化的信息功能設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險的早期識別、主動預(yù)防和提前應(yīng)對。堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合,既是突發(fā)事件應(yīng)對的內(nèi)在要求,也是修法過程中把握的一項(xiàng)基本準(zhǔn)則。新修訂的突發(fā)事件應(yīng)對法緊緊圍繞堅(jiān)持預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合,對突發(fā)事件信息收集、加工、發(fā)布、叫應(yīng)等環(huán)節(jié)作出規(guī)定,努力發(fā)揮突發(fā)事件信息制度的整體效能。
一是完善信息共享機(jī)制。一個事件之所以被界定為突發(fā)事件,很重要的一個原因就是因?yàn)槠浒l(fā)生、發(fā)展、擴(kuò)大和可能產(chǎn)生的影響具有不確定性,并伴隨著決策時間緊、信息不對稱等難題。因此,突發(fā)事件應(yīng)對法確立的應(yīng)急管理的重點(diǎn)工作之一,就是建立上下級政府之間、政府與相關(guān)單位之間突發(fā)事件信息網(wǎng)路,實(shí)現(xiàn)跨層級、跨部門、跨領(lǐng)域的信息交流與協(xié)作配合。
二是完善分析研判機(jī)制。分析研判是確保突發(fā)事件信息進(jìn)得來、出得去的關(guān)鍵一環(huán)。信息處理不及時、發(fā)展態(tài)勢判斷不科學(xué),勢必影響突發(fā)事件的預(yù)警和應(yīng)急處置。為此,突發(fā)事件應(yīng)對法第六十二條規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時匯總分析突發(fā)事件隱患和監(jiān)測信息,必要時組織相關(guān)部門、專業(yè)技術(shù)人員、專家學(xué)者進(jìn)行會商,對發(fā)生突發(fā)事件的可能性及其可能造成的影響進(jìn)行評估。值得注意的一個變化是,本次修法將“及時匯總分析突發(fā)事件隱患和預(yù)警信息”修改為“及時匯總分析突發(fā)事件隱患和監(jiān)測信息”,更符合信息先收集加工再發(fā)布預(yù)警的應(yīng)急管理邏輯,表述也更加精準(zhǔn)。
三是完善統(tǒng)一發(fā)布機(jī)制。突發(fā)事件應(yīng)對強(qiáng)調(diào)在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分工協(xié)作,這種統(tǒng)一性要求也體現(xiàn)在突發(fā)事件相關(guān)信息披露上。在吸取相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上,突發(fā)事件應(yīng)對法第七條新增“國家建立健全突發(fā)事件信息發(fā)布制度”相關(guān)內(nèi)容,發(fā)布主體限于有關(guān)人民政府和部門,確保信息發(fā)布的統(tǒng)一和權(quán)威。同時規(guī)定,有關(guān)人民政府和部門發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會和經(jīng)濟(jì)管理秩序的虛假或者不完整信息的,應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布準(zhǔn)確的信息予以澄清。對公開信息的及時性要求,是由信息時效性所決定的?!凹皶r就是要第一時間把準(zhǔn)確的、最新的信息傳遞給社會公眾,主動回應(yīng)社會關(guān)切,增強(qiáng)政府公信力。
四是完善動員聯(lián)絡(luò)機(jī)制。應(yīng)急廣播是政府向民眾傳遞突發(fā)事件信息的重要渠道,具有信息權(quán)威、傳輸通道抗災(zāi)能力強(qiáng)、接收方便等優(yōu)勢,是國內(nèi)外應(yīng)急管理的常用手段。一些地區(qū)實(shí)施的大喇叭、收音機(jī)、電視等終端的自動喚醒和主動播發(fā)功能,在應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害中發(fā)揮了重要作用。本次修法第四十九條新增加強(qiáng)應(yīng)急通信系統(tǒng)、應(yīng)急廣播系統(tǒng)建設(shè)的規(guī)定,有助于打通應(yīng)急信息發(fā)布“最后一公里”、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)動員。值得注意的是,本次修法專設(shè)一條,第八十條規(guī)定強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施和信息平臺應(yīng)急功能,加強(qiáng)與突發(fā)事件信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享,增強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)急處置中保障群眾基本生活和服務(wù)群眾能力。
總之,本次修法突出問題導(dǎo)向,鞏固了改革創(chuàng)新成果。相信隨著突發(fā)事件信息管理體系不斷健全,應(yīng)急管理整體性、協(xié)同性不斷增強(qiáng),必將進(jìn)一步提高突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)對能力。
(作者系應(yīng)急管理部信息研究院法律研究所副所長)