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推動稅收優(yōu)惠政策在法治軌道上更好運行---財務部投稿

Date:2024-9-29 11:23:19Hits:0

稅收優(yōu)惠政策應屬于法律保留事項,由立法機關(guān)制定法律予以明確,即使授予政府稅收政策制定權(quán),也應由稅收法律明確授予的權(quán)限范圍,行使權(quán)限的條件、程序和方式,以及授予權(quán)限的期限等。

長期以來,稅收被賦予宏觀調(diào)控職能,對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響。為實現(xiàn)基本生活保障、鼓勵科技創(chuàng)新、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展等社會經(jīng)濟目標,稅收法律制定了諸多減免稅條款,國務院以及財政部、國家稅務總局也通過規(guī)定、辦法、通知等方式,頒布多項旨在促進產(chǎn)業(yè)及地區(qū)發(fā)展的優(yōu)惠政策,如集成電路、軟件產(chǎn)業(yè)的減免稅,換購住房的退稅等。

根據(jù)立法法第十一條第六項的規(guī)定,稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度屬于法律保留的事項,只能由全國人大及其常委會制定法律。除非法律明確授權(quán),行政機關(guān)不得擅自規(guī)定屬于法律保留的稅收事項。一般認為,決定納稅義務發(fā)生的要件事實,包括納稅人、征稅范圍、稅率、稅基和征稅客體的歸屬等屬于法律保留的事項。一項將加重對國民基本權(quán)利的限制、改變稅收負擔在國民間分配的稅收規(guī)則,只能以法律形式予以確定。

我國稅收優(yōu)惠政策數(shù)量眾多、體系龐雜、導向性強,特別是往往會根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢不斷地進行調(diào)整完善。稅收優(yōu)惠是國家主動放棄一部分稅收收入,減輕或免除特定納稅人部分納稅義務,引導納稅人從事國家鼓勵的經(jīng)濟活動,具有明顯政策導向性。鑒于這種授益性,稅收優(yōu)惠政策往往被認為不適用法律保留原則。然而部分納稅人的獲益是以限制一定基本權(quán)利、減少財政收入為代價的。我們必須不斷推動稅收優(yōu)惠政策在法治軌道上運行,才能在維護稅制穩(wěn)定、稅負公平的前提下,充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的宏觀調(diào)控功能。筆者認為,這也是黨的二十屆三中全會提出“全面落實稅收法定原則,規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”的深遠意義所在。

稅收優(yōu)惠政策應適用法律保留原則,有以下幾方面考慮。

第一,稅法規(guī)定國家公共支出成本由全體國民共同分攤,其分配依據(jù)是稅收負擔能力,目標是量能平等課稅。筆者認為,稅收優(yōu)惠減輕特定群體或類型納稅人的稅收負擔,一定程度上偏離稅法規(guī)定的課稅基本要素,可能造成一些稅收負擔能力相當納稅人的實際稅收負擔不同,限縮或背離量能課稅原則。第二,享受稅收優(yōu)惠雖然減輕從事國家鼓勵經(jīng)濟活動的納稅人的稅收成本,形成競爭優(yōu)勢,但也可能妨礙納稅人選擇其他更優(yōu)經(jīng)濟活動安排,形成對經(jīng)濟自由的稅收限制。而沒有享受稅收優(yōu)惠的經(jīng)營主體在市場競爭中或處于劣勢地位。第三,設(shè)置稅收優(yōu)惠意味著國家放棄部分本可征收的稅款,國家可用于提供公共服務的財政資金也隨之減少,如欲維持大致相同的公共服務水平,可能不得不將優(yōu)惠群體的稅收轉(zhuǎn)嫁給其他納稅人承擔,從而進一步加重其稅收負擔,稅負差異將進一步擴大。第四,當前一些區(qū)域性稅收優(yōu)惠,尤其是地方政府為招商引資而違規(guī)出臺的減免稅政策,造成非優(yōu)惠地區(qū)稅基侵蝕和稅源轉(zhuǎn)移,出現(xiàn)為套取稅收利益的空殼公司等逃避稅安排。一些非優(yōu)惠地區(qū)因而違規(guī)出臺本地的減免稅政策或開展不規(guī)范的稅收執(zhí)法,形成地區(qū)間稅收壁壘,不利于全國統(tǒng)一大市場建設(shè),并加劇地方政府財政資金不足等問題。第五,在稅法穩(wěn)定且可預測的情況下,可以根據(jù)預估的經(jīng)濟規(guī)模和總量對當年度的預算收入總量進行預測,并編制預算,合理安排各項支出,提高財政資金使用效率。但如果稅法規(guī)定以外的稅收優(yōu)惠過多,且不斷作出調(diào)整,不利于準確預測預算收入總量和制定支出計劃。

綜上,筆者認為,由于稅收優(yōu)惠僅授益特定人群,未經(jīng)授權(quán)制定的稅收優(yōu)惠政策改變了法律對稅收要素的規(guī)定,因而有必要對其進行規(guī)范與限制,通過全面落實稅收法定原則,明確將其納入法律保留的范圍,以保障征稅公平和保護納稅人合法權(quán)益。

筆者認為,進一步規(guī)范稅收優(yōu)惠政策應把握以下原則:

堅持稅收中性原則。稅法的核心機能是籌集國家機構(gòu)運作所需的財政資金,稅制設(shè)計應以確保穩(wěn)定財源為基本目標。稅收來自國民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的經(jīng)濟成果,市場經(jīng)濟活動創(chuàng)造的價值越大,國家可以參與分配的財富也越多。因此,尊重市場經(jīng)濟運行規(guī)律是國家獲得穩(wěn)定財源的重要保證。就此而言,應堅持稅收中性原則,稅收的課征應盡量避免對市場機制的損害或扭曲。

堅持稅收公平原則。公共服務和物品既然可以為全體國民共享,其必要成本也應由國民根據(jù)一定的標準平等地分攤。如果在稅法之外不受限制地出臺稅收優(yōu)惠政策,可能造成國民稅收負擔相當程度取決于經(jīng)濟發(fā)展形勢或國家戰(zhàn)略目標等外部因素,與其經(jīng)濟能力背離,不利于實現(xiàn)稅收公平。

維護稅法剛性和權(quán)威性。維持稅制的相對穩(wěn)定有利于推動實現(xiàn)國家經(jīng)濟目標,也有利于穩(wěn)定經(jīng)營主體預期,納稅人可在準確計算稅收成本的基礎(chǔ)上妥善安排經(jīng)營活動,從而更加信賴稅收法律,自覺維護稅法的剛性和權(quán)威性。

總之,筆者認為,稅收優(yōu)惠政策應屬于法律保留事項,應由立法機關(guān)制定法律予以明確。即使為及時、有效地應對經(jīng)濟發(fā)展形勢,授予政府一定的稅收政策制定權(quán),也應由稅收法律明確授予的權(quán)限范圍,行使權(quán)限的條件、程序和方式,授予權(quán)限的期限等。授權(quán)對象應僅限國務院,國務院基于授權(quán)制定的稅收優(yōu)惠政策應采取行政法規(guī)形式,不得采取其他規(guī)范性文件等非正式淵源形式,更不得轉(zhuǎn)授所屬部委行使該權(quán)力。以稅收優(yōu)惠為政策工具進行宏觀調(diào)控的范圍也不宜過于寬泛,針對所欲解決的社會經(jīng)濟問題,應綜合考慮預期的政策效果、實施成本等,選擇政策效果最顯著、實施成本最低,對稅收公平損害程度最小的稅收優(yōu)惠政策。

(作者系中國社會科學院大學法學院教授)